Jika hasil obligasi pemerintah Amerika Serikat terus meningkat, tindakan apa yang akan diambil Washington selanjutnya?

Karen Brettell

Reuters, 5 Oktober - Biaya pinjaman pemerintah Amerika Serikat sedang meningkat, sementara pemerintah hampir kehabisan cara mudah untuk mengendalikan biaya pinjaman tersebut.

Imbal hasil obligasi negara jangka panjang telah mendekati level tertinggi dalam dua dekade terakhir, dan penyebabnya tampaknya bukan sifat sementara. Washington sedang menerbitkan banyak obligasi negara untuk menutupi defisit fiskal yang tak kunjung menurun. Laju penurunan inflasi juga lambat. Selain itu, meskipun sektor properti dan otomotif mengalami kesulitan, demam investasi artificial intelligence justru membuat ekonomi tetap cukup kuat, menyebabkan suku bunga tidak turun.

Akhirnya, dalam utang lebih dari 40 triliun dolar, pembelanjaan hanya untuk bunga mencapai sekitar 1 triliun dolar per tahun.

Washington memiliki beberapa pilihan penanganan, mulai dari lebih banyak bergantung pada pinjaman jangka pendek hingga, dalam situasi ekstrem, meminta Federal Reserve membatasi imbal hasil jangka panjang. Namun semakin jauh pengambil keputusan menggunakan opsi-opsi ini, semakin besar pula risiko mendorong inflasi, yang artinya pemegang obligasi di masa depan akan menanggung lebih banyak kerugian.

Ekonom Kepala Apollo Global Management, Torsten Slok, mengatakan, dari setiap 5 dolar pendapatan pajak pemerintah, 1 dolar digunakan untuk membayar utang negara. "Ini angka yang sangat, sangat tinggi, dan akan terus bertambah."

Presiden Amerika Serikat Donald Trump pada 28 September dalam wawancara dengan majalah Time mengatakan, pembayaran utang bisa dilakukan lewat pertumbuhan ekonomi atau inflasi.

Namun jika cara tersebut tidak berhasil, Departemen Keuangan masih memiliki berbagai opsi lain dari yang moderat hingga radikal. Saat ini, Departemen Keuangan semakin banyak mengandalkan penerbitan surat utang negara jangka pendek dan melakukan pembelian kembali obligasi lama dalam skala kecil untuk membantu mendukung likuiditas pasar.

Jika situasinya semakin parah, langkah berikutnya adalah melibatkan Federal Reserve. Salah satu caranya adalah membeli obligasi jangka panjang dalam jumlah besar, mirip dengan "Operation Twist" tahun 1961; cara lain adalah menerapkan batas atas imbal hasil jangka panjang, sesuatu yang belum pernah dilakukan Amerika Serikat sejak Perang Dunia II. Semakin radikal langkah yang diambil, semakin besar penurunan suku bunga, namun juga semakin besar risiko mendorong inflasi.

"Kita perlahan-lahan menuju titik di mana jelas pemerintah tidak nyaman dengan tingkat suku bunga saat ini," kata CEO DoubleLine Capital Jeffrey Gundlach pada aktivitas investasi baru-baru ini.

Operation Twist

Berdasarkan pengalaman sebelumnya, langkah escalation yang paling mungkin adalah menghidupkan kembali secara penuh "Operation Twist". Strategi ini diperkenalkan pada tahun 1961, dengan tujuan meratakan kurva imbal hasil melalui penjualan obligasi negara jangka pendek dan pembelian obligasi jangka panjang.

Untuk menjalankan "Operation Twist" secara signifikan memerlukan dukungan Federal Reserve, namun kecuali terjadi keadaan darurat keuangan yang jelas, the Fed mungkin akan tetap menunggu dan melihat. Slok menyatakan bahwa tanpa neraca Federal Reserve, Departemen Keuangan "memiliki sumber daya yang sangat terbatas untuk menurunkan suku bunga".

Namun, Ketua Federal Reserve Kevin Warsh pernah mengkritik the Fed yang memegang banyak obligasi negara dan sekuritas lainnya, dengan alasan bahwa pembelian besar-besaran obligasi akan membaurkan garis antara kebijakan moneter dan manajemen utang pemerintah.

Ia menyerukan supaya dibuat kesepakatan baru antara Departemen Keuangan dan Federal Reserve, di mana Ketua Fed dan Menteri Keuangan akan secara terbuka berkomunikasi terkait tujuan neraca Fed dan penerbitan obligasi Departemen Keuangan.

Pengendalian Kurva Imbal Hasil

Jika pembelian seperti "Operation Twist" tidak efektif, langkah selanjutnya adalah pengendalian kurva imbal hasil yang tegas. Dalam hal ini, bank sentral berkomitmen membeli utang pemerintah dalam jumlah tak terbatas agar imbal hasil jangka panjang tidak melebihi batas yang telah ditentukan. Dari tahun 1942 hingga 1951 saat Kesepakatan Departemen Keuangan-Federal Reserve ditandatangani, Federal Reserve pernah menetapkan batas atas imbal hasil obligasi negara jangka panjang di 2,5% untuk mendukung pendanaan Perang Dunia II dan pemulihan ekonomi pascaperang. Bank of Japan menerapkan varian kebijakan ini sepanjang tahun 2016 hingga 2024.

Dengan menekan suku bunga secara artifisial, pengendalian kurva imbal hasil mengurangi tekanan politik dari defisit fiskal. Namun kebijakan tersebut hanya efektif apabila investor yakin mereka pada akhirnya akan menerima pembayaran dolar yang tidak terdepresiasi oleh inflasi. Jika kepercayaan ini luntur, pembelian obligasi yang bertujuan menekan suku bunga justru akan memperburuk inflasi yang sebenarnya ingin ditutupi.

Peneliti Senior di Mercatus Center, George Mason University, Veronique de Rugy, mengatakan, pada akhirnya satu-satunya cara untuk menyelesaikan masalah utang adalah dengan memangkas pengeluaran. "Kongres perlu melakukan penyesuaian fiskal, dengan kata lain, menerapkan kebijakan ketat. Federal Reserve tidak bisa melakukannya sendirian."

Jalur yang Berbeda

Kepala Penasihat Ekonomi Capital Economics, John Higgins, menunjukkan bahwa sejak Perang Dunia II, Amerika Serikat hanya dua kali secara signifikan menurunkan rasio utang terhadap PDB, dan nasib pemegang obligasi sangat berbeda di setiap periode. Pascaperang, rasio utang terhadap PDB turun dari sekitar 106% pada tahun 1946 menjadi 23% pada 1974, sementara imbal hasil obligasi negara 10 tahun naik dari 2,2% menjadi 7,5%. Pada 1990-an, rasio utang terhadap PDB turun dari 48% menjadi 32%, imbal hasil juga menurun.

Lantas apa yang menyebabkan perbedaan ini? Pascaperang, biaya pinjaman yang terbatas dan tingkat inflasi yang relatif tinggi mendorong pertumbuhan ekonomi nominal sehingga lebih cepat dari imbal hasil obligasi negara, menurunkan rasio utang tanpa disiplin fiskal yang ketat. Di tahun 1990-an, suku bunga sedikit lebih tinggi dari pertumbuhan ekonomi, sehingga pengendalian pengeluaran dan peningkatan pendapatan fiskal menjadi faktor utama.

Pilihan saat ini masih mengikuti kedua jalur tersebut: satu, kebijakan ketat disertai penurunan imbal hasil; dua, financial repression dan inflasi bersama—yaitu rasio utang menurun, namun imbal hasil tetap naik. Kini, proporsi pengeluaran wajib dalam anggaran jauh lebih tinggi daripada pada 1990-an, sementara kongres enggan menaikkan pajak maupun memangkas pengeluaran. Karena itu, Higgins yakin risiko cenderung ke jalur inflasi, yang akan merugikan kepentingan pemegang obligasi.

(Untuk memudahkan pembaca non-penutur asli bahasa Inggris, Reuters menerjemahkan laporan ini secara otomatis ke berbagai bahasa lainnya. Karena penerjemahan otomatis dapat mengandung kekeliruan atau tidak menyertakan konteks yang diperlukan, Reuters tidak menjamin keakuratan teks terjemahan otomatis. Fitur ini hanya dimaksudkan untuk kenyamanan pembaca. Reuters tidak bertanggung jawab atas kerugian atau kehilangan akibat penggunaan fungsi terjemahan otomatis.)