從3.79億到2.5億，印尼鎳礦政策轉彎的背後

編者的話：今年以來，印尼收緊鎳礦開採政策。在這背後，既是印尼政府對國際鎳價此前持續低迷的回應，也有雅加達對資源永續性開採的憂慮，更承載著印尼推動產業從原材料出口向高附加價值加工升級的雄心。作為全球最大的鎳生產國，印尼的政策調整牽動著全球產業鏈的神經。印尼保護本國利益的做法固然有其考量，但相關舉措卻對本國以及包括中企在內的外資企業帶來影響。有評論稱，印尼需要在維護國家資源利益和擁抱產業合作之間取得平衡。

「力圖從單純賣資源轉變為能定價、能收稅、能主導規則的一方」

「南蘇拉威西省和中蘇拉威西省的幾條生產線……基本將產量削減至50%以下。」6月5日，印尼鎳工業論壇主席阿里夫在該國關鍵礦產會議上披露了這一數據。他表示，由於政府削減了鎳礦開採配額，該國旋轉窯電爐冶煉廠的產能利用率已由去年的84%下降至76%。印尼絕大部分鎳礦開採集中在蘇拉威西島，那裡許多小村莊已發展為鎳礦開採和加工中心。當地工廠產能利用率的下滑，是印尼鎳礦政策作用於產業的縮影。

據印尼國家通訊社安塔拉通訊社、英國路透社等媒體報導，印尼政府於去年12月首次宣布將嚴格監管鎳產量。自今年初以來，印尼在鎳行業推行了多項供給側限制措施，包括將2026年鎳礦開採配額從去年的3.79億噸削減至2.5億噸，同比減少34%；將鎳礦工作計劃與預算（RKAB）審批週期由三年一審改為每年一審；將鎳礦基準價的修正係數從17%大幅提升至30%，同時對伴生的鈷、鐵和鉻金屬徵收新稅。此外，印尼政府規定，關鍵大宗商品的出口必須將國有企業印尼達南塔拉資源公司作為唯一對外出口管道，該規定將於今年9月1日開始實施，預計將影響印尼鎳產品出口。

印尼是全球最大的鎳生產國，產量約佔全球總產量的2/3。印尼鎳儲量佔全球約42%至45%。印尼《雅加達郵報》稱，該國能源與礦產資源部長塔斯里夫表示，印尼的鎳礦總儲量為223億噸，其中探明儲量和估計儲量分別為53億噸和170億噸。據美國「外交學者」網站介紹，印尼的鎳礦主要被用於生產兩種產品：一是用於生產不鏽鋼的鎳生鐵和鎳鐵；二是用於生產電動車電池的混合氫氧化物沉澱物（MHP）。其中，鎳生鐵和鎳鐵約佔印尼鎳加工產品的80%，而MHP比例不足20%。

對於印尼控制鎳礦開採的政策，該國國家經濟委員會成員塞普蒂安表示，前幾年供應過剩給鎳價帶來了持續壓力，因此控制生產配額是必要之舉，「如果我們不控制產量，我認為2026年我們將創造鎳市場歷史上最大的過剩」。這一擔憂並非空穴來風——在過去4年，國際鎳價自每噸3萬美元暴跌至每噸不到1.8萬美元，去年年底更一度跌至每噸1.42萬美元的低點。

除了價格因素，資源的永續性同樣是印尼收緊鎳礦開採政策的重要動因。暨南大學印尼研究中心副主任潘玥接受《環球時報》記者採訪時表示，雅加達方面曾估算過，如果按每年3億噸的速度開採，該國鎳礦的剩餘可開採年限可能不到20年。對於一個將鎳產業視為長期經濟支柱的國家而言，這一數字並不樂觀，因此放慢開採節奏也是在為未來留出空間。

產業升級政策亦是印尼政府限制鎳礦開採的核心原因之一。印尼正全力推動礦產資源產業「下游化」。2009年，印尼出台法律，提出礦產資源必須在境內加工、提高附加價值後方可出口的原則，成為該國「下游化」戰略起點。2014年，印尼首次實施未加工礦物出口禁令。2020年，印尼鎳礦石出口禁令生效，要求出口商在印尼國內興建加工廠，以提升產業附加價值和國際競爭力，推動印尼由純粹的資源出口國轉型為資源加工國。據英國《經濟學人》雜誌報導，印尼希望在本土建立一條完整的電動車產業鏈。儘管實現這一目標難度很大，但印尼國家經濟委員會主席盧胡特認為，該國到2027年有望成為電動車及電池的前三大生產國之一。

潘玥稱，印尼政府的這一邏輯與智利調整鋰礦政策、剛果（金）重談鈷礦協議如出一轍——資源國走到產業成熟階段，都力圖從單純賣資源轉變為能定價、能收稅、能主導規則的一方。

「中國投資支持了印尼鎳加工產能的擴大」

「請多開採鎳礦！」2020年，美國企業家、Tesla執行長馬斯克向全球礦業發出呼籲。當時，他擔憂電動車電池領域的爆發式增長將面臨原料短缺。路透社稱，印尼對此積極回應。該國鎳礦產量自2020年的78萬噸暴增至2024年的230萬噸，同期在全球鎳礦供應中的份額從30%激增至約70%。

國際媒體和業界普遍認為，中企的投資和技術促成了印尼鎳礦產業的迅速崛起。據路透社報導，中國資金及建設了印尼的鎳產業，使得後者在短短十年內成為全球最大的鎳生產國。高盛集團今年2月發布的報告直言，多年來「中國投資支持了印尼鎳加工產能的擴大」，進一步鞏固了雅加達對國際市場的影響力。澳大利亞智庫Lowy國際政策研究所也指出，中國是印尼鎳礦的主要投資國和消費國。

印尼與中國在鎳礦產業的深度合作，有力促進了該國經濟發展。根據美國戰略與國際問題研究中心網站文章的數據，從2020年到2024年，印尼經濟實現大幅增長。

印尼《雅加達郵報》早前發文稱，誰能掌控關鍵礦產的生產、加工與貿易，誰就將塑造21世紀經濟格局的輪廓，而印尼正處於這一轉型過程的中心。還有觀點認為，因為擁有鎳礦等關鍵礦產資源，印尼的地緣政治地位也有所提高。

《紐約時報》2023年的一篇報導顯示，中企的投資為印尼當地創造了大量就業機會。文章稱，在中企投資前，蘇拉威西島許多民眾以捕魚、耕種為生。年近60歲的當地居民賈瑪爾，此前已習慣物資匱乏、就業機會極其有限的情況，常常騎半小時摩托到肯達里市建築工地打零工。在中企當地興建冶煉廠後，賈瑪爾的女婿獲聘，賈瑪爾本人也找到一份為外來勞工建宿舍樓的工作。他還在自家土地上建起七套出租屋，收入明顯提升。

「政策的變化影響了幾乎所有外國參與者」

印尼鎳礦開採政策的收緊為國際供應鏈和不少企業帶來影響。據美國《福布斯》雜誌網站今年6月報導，國際鎳業研究組織預計，去年國際市場約28萬噸的鎳供應過剩將於今年轉為3.2萬噸的短缺。

香港《亞洲時報》表示，印尼政策的變化影響了幾乎所有外國參與者。路透社、《日經亞洲》等媒體舉例稱，法國埃赫曼公司參股的印尼緯達貝鎳業在5月底用盡開採配額後停止了鎳礦生產。日本住友金屬礦山公司的冶煉項目則面臨冗長的審批流程，日本貿易振興機構已多次對印尼的政策環境表示擔憂。韓國LG能源解決方案有限公司的鎳下游業務因配額減少而受阻。新加坡投資者，特別是在資源和能源領域活躍的投資者，正應對印尼更嚴格的跨境外匯規則，利潤匯回被大幅延遲。

中資企業同樣受到影響。面對整體生產成本急劇上升，包括青山集團和華友鈷業在內的主要中資鎳生產商於5月初開始調整營運，部分企業著手減產。一名研究印尼鎳產業的資深人士對《環球時報》駐印尼特約記者表示，網上自媒體流傳的所謂「中國大型企業連夜搬走其設備」的消息為假新聞，但確有一些規模較小的企業開始減產，甚至破產。

多家媒體稱，印尼中國商會已致函印尼總統普拉博沃，表示中企是中印尼經貿合作的重要參與和推動方，對印尼的發展潛力保持樂觀。不過，鎳礦產業存在的一些問題導致綜合成本上漲兩倍，企業承擔更大的營運虧損，也影響產業鏈上40多萬人的生計。

有觀點認為，印尼的一些鎳產業政策為本國帶來不少負面影響，如政策環境不穩定正動搖市場對印尼的長期信心。投資者熱情削減已反映在印尼盾表現上——自2026年初以來，印尼盾兌美元大幅貶值。2026年3月，惠譽評級將印尼主權信用展望自穩定下調至負面，理由是政策可信度減弱和不確定性增加。

上述資深人士還提出，鎳在鋼鐵領域確實有一定需求，但在電動車電池領域的重要性一直在下降。這一觀點獲其他媒體報導支持。路透社稱，許多電動車製造商正逐步轉向無鎳化學電池的研發。香港《亞洲時報》則表示，高鎳三元電池曾為主流產品，但如今正逐步被不含鎳和鈷的磷酸鐵鋰電池取代。此外，許多電動車生產商已推出不含鋰、鎳和鈷的鈉離子電池量產，進一步削弱了鎳的戰略重要性。「印尼必須在維護國家資源利益和擁抱產業合作之間取得平衡。」《亞洲時報》如此寫道。

「印尼後續政策如何，還有待觀察」

面對外企的擔憂，印尼當地商會和政府已作出回應。印尼企業家協會一位高層人士表示，外國企業的抱怨可以理解，因印尼本地商界也數次向相關政府機構正式反映問題。印尼工商會主席阿寧迪亞近期表示，他已注意到印尼中國商會的信函，亦歡迎中國企業到訪該商會進行溝通，商議如何從企業角度解決相關問題。

在政府層面，普拉博沃5月13日在公開講話中承認印尼鎳礦產業確實存在一些問題。盧胡特日前接受《南華早報》採訪時表示，普拉博沃即將與約20家在印尼投資的中國企業代表舉行會晤。7月18日，來華出席世界人工智能大會的印尼經濟統籌部長艾爾朗加稱，印尼高度讚賞中國企業為印尼產供鏈建設和科技進步所作貢獻，印尼將為包括中國在內的各國企業投資興業創造良好營商環境。

在政策層面，印尼能源與礦產資源部7月10日宣布，不會全面上調全國鎳礦開採配額，但將為面臨原料不足問題的國內冶煉廠酌情增補，相關程序將極為嚴格。

上述研究印尼鎳礦產業的資深人士表示，印尼後續政策如何，還有待觀察。他認為，印尼政府後續可能會根據市場情況對政策作出一些調整。